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【糧食調研】著力破解四大難題 確保改革平穩順利——關于國有糧食企業深化改革的思考(市糧食局)

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著力破解四大難題  確保改革平穩順利

——關于國有糧食企業深化改革的思考


市糧食局


國有糧食企業改革作為糧食流通體制改革的重要組成部分,一直以來都是國家糧食改革工作的重點。改革開放以來,國有糧食企業從壟斷逐漸走向開放,企業產權結構從國有獨資轉變為投資主體多元化。尤其是實行糧食購銷市場化以后,國有糧食企業在國家糧食宏觀調控和糧食流通發展中發揮了重要作用。

一、國有糧食企業改革歷程

改革開放初期,我國對糧食仍實行統購統銷政策,國家嚴格控制糧食市場,對糧食實行統一管理。國有糧食企業嚴格按照國家糧食購銷政策對糧食進行壟斷經營,計劃收購,計劃供應。經營糧食發生的虧損,由國家給予財政補貼。1985年以后,隨著計劃經濟向市場經濟的轉變,多渠道經營糧食的局面逐步形成。國有糧食企業的改革和發展大致經歷了三個主要階段。

(一)19851992年,按照發展社會主義商品經濟的要求,改革企業經營管理體制1985年為解決農民“賣糧難”問題,國務院決定糧食流通體制實行“雙軌制”,即取消糧食統購,改為合同定購,合同定購以外的糧食,由市場調節供求,實行議購議銷。在“雙軌制”推動下,國有糧食企業按照市場經濟規律要求開展多種經營,既減輕了國家財政負擔,又搞活了糧食流通,促進了國有糧食企業較快發展。逐步把政府行為與企業行為分開,鼓勵企業改善經營管理,調動企業和職工經營積極性。

(二)19922001年,按照建立社會主義市場經濟體制的要求,加快企業經營機制轉換1992年,為擴大市場調節范圍,國家對糧食統購統銷進行了改革,即放開糧食銷售價格和銷售市場,對糧食流通環節的補貼改為對消費者的直接補貼,國有糧食企業成為自主經營、自負盈虧的市場主體。1994年,為加強糧食宏觀調控,更好地發揮財政補貼作用,保證政策性收購資金不被商業性經營業務所占用,糧食部門實行“兩條線運行”改革,即政策性業務和商業性經營分開,建立兩條線運行機制。1998年,針對當時糧食流通體制仍然存在政企不分,國有糧食企業經營管理粗放、富余人員較多,同時又擠占挪用糧食收購資金,形成大量經營虧損和財務掛賬,增加國家財政負擔等問題,國家實行了以“四分開一完善”為重點的糧食流通體制改革,即實行政企分開、中央與地方責任分開、儲備與經營分開、新老財務賬目分開,完善糧食價格機制。重點推進了“三項政策,一項改革”,即按保護價敞開收購農民余糧、糧食收儲企業實行順價銷售、糧食收購資金封閉運行,加快國有糧食企業自身改革。

(三)2001年至今,按照糧食購銷市場化改革要求,全面推進國有糧食企業改革和發展2001年,國務院決定在八個糧食主銷區省份實行糧食購銷市場化改革,下發了《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》(國發〔200128號)。隨后,原國家計委、國家糧食局等八部門又下發了《關于加快國有糧食購銷企業改革和發展的意見》(計綜合〔2002677號),針對不同地區、不同類別國有糧食企業改革的特點進行分類指導。2004年,國務院下發了《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》(國發〔200417號),決定全面放開糧食收購價格和收購市場,實行糧食購銷市場化改革。2006年,為進一步完善糧食流通體制、推進社會主義新農村建設,中共中央和國務院先后下發了《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》(中發〔20061號)和《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》(國發〔200616號)。國家發改委和國家糧食局等六部門也出臺了《關于進一步推進國有糧食企業改革和發展的意見》(國糧財〔2006123號),對繼續加快國有糧食企業改革、促進企業發展、更好地發揮國有糧食企業主渠道作用、服務社會主義新農村建設提出了明確的意見和要求[1]2006年國家開始實施臨儲政策,國有糧食企業依靠收政策性糧食效益逐年上升,從2014年開始,隨著大豆和玉米相繼退出國家政策性收購,國有糧食企業也順應市場的發展,改變過去“坐等收糧”的老舊思想,加快新一輪的國有糧食企業改革步伐。

二、存在問題及制約因素

(一)國有糧食企業改革存在的主要問題。今年我們組織了相關人員對全市國有糧食購銷企業改革的現狀、問題及發展思路進行了調研,調研中發現現階段國有糧食企業改革存在如下問題。

一是不想改。有相當一部分糧食戰線的同志,特別是年齡偏大的各級負責人,認為國家不會不管國有糧食購銷企業,現在市場化政策不會長久的,靠現在的“家底”,糧庫三五年之內生存不是問題,特別是目前水稻的主產地區,認為日子過得還挺好。改只能越改越亂,一切維持現狀,靜觀國家政策的轉變是上策。二是不敢改。市場化、集團化運作大家基本上達成共識,但是大多數同志認為企業改革不能操之過急,存在四個擔心。集團化后好的帶頭人不好選,監督機制要是跟不上企業垮的更快。集團化后一個法人就一個人有積極性,各分公司的負責人可能就沒有積極性了。企業財務狀況現在情況不一,效益好的不愿意進集團,效益不好的愿意進集團,集團成立是否有大家吃新的大鍋飯的可能。混合所有制改革怕國有資產流失。三是不會改。應當說深化地方國有糧食企業改革,涉及到國有資產監管和資源整合重組,加快建立健全現代企業制度和轉換經營機制,積極穩妥發展混合所有制經濟,一二三產業融合發展糧食企業集團等。對于糧食戰線各級負責人來說或多或少是全新的課題,面臨著想改,敢改,而且明白時不我待,但是確實不知如何下手,不會改的實際情況。四是不真改。已經實行公司化改制的企業有的只是換個牌子,加個有限公司字樣就算改革了,還是老一套,主任一個人說了算,靠政策糧補貼過日子,這不是真正的企業公司制改革。針對這種情況要建立現代企業法人治理結構,探索新的薪酬制度和貿易營銷模式。混合所有制改革不規范。董事會、監事會沒有真正發揮作用,利潤分配不公開不合理等。

(二)國有糧食企業改革的制約因素。一是地方國有糧食購銷企業資產不優、不強、不大。二是土地政策地市層級承接不順。三是融資渠道太窄。四是糧食集團成員結構單一,都是倉儲企業,貿易、加工還沒有納入,承受市場的風險較弱。五是各級糧食行政管理部門對企業改革特別是混合所有制改革指導力度不強等。

三、改革發展的思路和建議

(一)建立“必須改”的機制,破解“不想改”一是準確把握改革新形勢新任務。改革只有進行時,沒有完成時。當前,國家推進改革的力度不斷加大,糧食收儲制度改革持續深化,糧食流通運行、產業發展、企業生存方式都將發生深刻變革,可以說是糧食行業的一次歷史性抉擇時期。國家糧食和物資儲備局張務鋒局長在全國糧食工作會議上明確指出,要加快糧食企業改革發展,深化國有糧食企業改革,完善法人治理結構,提高企業資產質量和效率活力;支持各類糧食企業多種形式合作融合、加快發展。各級糧食行政管理部門領導、企業法人一定要增強歷史使命感和責任感,增強憂患意識,轉變觀念,勇于擔當,下大決心,積極穩妥推進國有糧食企業改革,增強企業自身發展能力,向市場要效益,向資源要出路,否則,如果國有糧食購銷企業還固守著“坐等收糧”“固步自封”的經營思路,在糧食流通市場化改革中將難有立足之地。二是高質量高效益推動改革。我們不是為了改革而改革,是要通過公司化、集團化運作增強企業市場化購銷的能力,是為了企業的生存,更直白的說是為了員工的“飯碗”如何保住的大問題。既要遵循國家局、省局對糧食企業改革的“規定動作”,企業公司化改造、規范混合所有制經營、集團化經營;又要根據各地的實際情況做好“自選動作”,探索建立“糧食銀行”、根據經營品種的地區差異成立跨區域的糧食集團等。各級糧食行政管理部門要加大專業人員的培養,加強對企業改革特別是混合所有制改革的指導力度。市場化購銷是龍頭,融資渠道和風險控制是關鍵。市場價格和供求關系瞬息萬變,在抓糧時機把握好的時候,貸款手續必須簡便快捷、資金必須盡快到位,而且糧食買賣需要的是“大錢”,單靠農發行已經遠遠不能滿足市場化購銷的需求,因此我們必須拓寬融資渠道。對決策機制要有一定的制約,風險點主要是合同的簽署是否完善、資金流動是否安全、決策是否科學等。三是不改怎么辦的懲罰措施。要樹立崇尚實干、重視改革的考核導向。“不換思想就換人”:對不積極推進改革的市局直屬企業主要負責人市局黨委將進行調整,各縣糧食局局長不積極進行改革的市局黨委將向所在縣委建議調整;改革考核進行量化:目前的改革量化標準主要是糧食企業公司化改制和市場化購銷數量,此兩項標準作為市局對各縣(市)糧食局考核的重要指標之一;借助外力進行促進:我市深改委和市目標考核辦都新設立市直部門對縣(市)考核打分事項,對今年改革不積極、不行動的縣(市)市局將扣分。

(二)探索“怎么改”的思路,破解“不會改”一是公司化。還沒有實現公司化改造的國有糧食購銷企業必須實現公司化改造,而且要發揮后發優勢,吸收其他企業公司化改造的經驗,制定出更加完善的公司化改造方案。二是規范化。對已經實行混合所有制經營的國有糧食購銷企業要進行規范化管理,引進法律顧問和外部審計的機制進行規范。三是市場化。市場化經營和政策性收購管理要分開。水稻的政策性收購和原有的政策性庫存還是按照現在的模式。對市場化經營建議各地要建立統一的經營班子,制定市場化經營方案,要有統一的客戶資源、籌資渠道和新的分配機制,全年市場化收購糧食要有量化標準。四是集團化。實行“集團化”的經營戰略,發揮整體和規模優勢,努力實現“買全國糧、賣全國糧”的大流通格局。在市場化經營融資困難的情況下,集團公司統一指揮、科學決策,在貿易經營中集中資金、統一管理、統一運做,變分散經營為集約經營,發揮整體優勢,體現規模效益。現在條件成熟的盡快成立集團,條件目前不成熟的要抓緊推進。集團還要逐步吸收加工、貿易企業,增強抵御風險的實力。

(三)引進“改怎樣”的評估機制,破解“不真改”。在以往的改革成果的認定一般情況下都是上級機關來認定,專業知識有限的情況下,改革效果不好識別。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制,彌補了傳統的政府自我評估的缺陷,發揮著不可替代的作用。我們也要引用第三方專業力量來評估國有糧食企業改革的成果,特別是比較復雜的改革如混合所有制改革等。在第三方評估中,將“獨立性”作為保證評估結果公正的起點,將“專業性”和“權威性”作為保證評估結果公正的基礎。

(四)加大“積極改”的政策扶持,破解“不敢改”。一是重點對于土地由劃撥轉為出讓制定更為具體的措施和辦法。根據國務院辦公廳文件(國辦發〔201785號)《國務院辦公廳關于印發加快推進東北地區國有企業改革專項工作方案的通知》 中“對縣級以上人民政府批準改制重組的國有企業,其涉及的原生產經營性劃撥土地,可依法以作價出資(入股)方式處置”;以及黑龍江人民政府辦公廳文件(黑政辦規〔201816號)《黑龍江人民政府辦公廳關于加快推進農業供給側結構性改革大力發展糧食產業經濟的實施意見》中明確:“支持和加快國有糧食企業依法依規將劃撥用地轉變為出讓用地,增強企業融資功能”。因此,政府應協調研究,能否盡快幫助落實推進此項政策的實施,以便于企業開展資本融資和重組合作工作。二是加強法人治理結構的政策支持。強化董事會建設,選聘職業經理人和實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配制度。作為主管部門不該管的要依法放權、決不越位,將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業,使企業作為真正自主決策的主體敢于改革。

在過去幾十年,國有糧食企業歷經幾次改革實現了糧食購銷市場化,但站在新的歷史高度展望,國有糧食企業改革發展的路還很長。國有糧食企業改革不僅是對糧食行業發展模式的創新,也是在新形勢下做好國家糧食安全的保證,更是我國經濟高質量發展的戰略保障。

 

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